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Obligations linguistiques de la GRC au Nouveau-Brunswick

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Madame Paulin, citoyenne du Nouveau-Brunswick, a été arrêtée pour excès de vitesse en 2000 par un agent de la GRC qui n'a pu s'adresser à elle en français et n'a fait aucune offre active en ce sens, mais qui a émis le billet d'infraction, que Mme. Paulin a payé, en français. La Société des acadiens, pour sa part, s'est intéressée à un rapport recommandant au Comité directeur de la Région Atlantique de la GRC de réduire les obligations de la GRC en matière de communications orales dans la région de l'Atlantique. Ce rapport « Wilson » avait été commandé par le Comité à la suite du regroupement des quatre divisions de la GRC pour la région au milieu des années 1990. La Société des acadiens estime que toute révision des fonctions des postes de la GRC au Nouveau-Brunswick, et particulièrement des exigences linguistiques, doit respecter les art. 16.1, 16(2) et 20(2) de la Charte canadienne.

La Cour fédérale a déclaré que le paragraphe 20(2) de la Charte s'appliquait aux services de police fournis par la GRC au Nouveau-Brunswick. La Cour d'appel fédérale a renversé le jugement et décidé que la province était la débitrice des obligations linguistiques applicables et que c'est elle, et non la GRC, sa déléguée en vertu de l'entente, qui devait être poursuivie, et ce, devant la Cour du Banc de la Reine au Nouveau-Brunswick.

En vertu d'une entente conclue par le Canada et le Nouveau-Brunswick, la GRC, une institution fédérale, joue le rôle de service de police provincial dans cette province. Le présent pourvoi vise à déterminer si les membres de la GRC sont tenus de respecter les obligations linguistiques imposées aux institutions du Nouveau-Brunswick par le par. 20(2) de la Charte canadienne des droits et libertés lorsqu'ils exercent leurs fonctions en tant qu'agents de police provinciaux. La Cour fédérale a conclu que la fonction de police provinciale qui est remplie par la GRC fait de celle-ci une institution du Nouveau-Brunswick pour l'application du par. 20(2) et que la GRC est donc tenue de fournir des services de police conformément aux normes linguistiques provinciales. La Cour d'appel fédérale a cassé ce jugement.

Le 11 avril 2008, par une décision unanime rédigée par le juge Michel Bastarache, la Cour suprême du Canada dit que le pourvoi est accueilli.

M. le juge Bastarache écrit comme suit (aux pages 2, 3, 9-16):

« Le paragraphe 20(2) de la Charte canadienne des droits et libertés prévoit que le public, au Nouveau-Brunswick, a droit à l'emploi du français ou de l'anglais pour communiquer avec tout bureau des institutions de la législature ou du gouvernement du Nouveau-Brunswick, ou pour en recevoir les services, et ce, peu importe sa concentration territoriale au plan linguistique, ou la vocation du bureau auquel il s'adresse, comme c'est par ailleurs le cas pour les services dispensés par les institutions fédérales aux termes du par. 20(1) de la Charte . Il s'agit là d'un bilinguisme institutionnel complet, emportant le droit pour un citoyen d'utiliser la langue de son choix en tout temps lorsqu'il ou elle demande un service ou communique avec l'État provincial. L'article 20 se lit comme suit:

20. (1) Le public a, au Canada, droit à l'emploi du français ou de l'anglais pour communiquer avec le siège ou l'administration centrale des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada ou pour en recevoir les services; il a le même droit à l'égard de tout autre bureau de ces institutions là où, selon le cas :

a) l'emploi du français ou de l'anglais fait l'objet d'une demande importante;

b) l'emploi du français et de l'anglais se justifie par la vocation du bureau.

(2) Le public a, au Nouveau-Brunswick, droit à l'emploi du français ou de l'anglais pour communiquer avec tout bureau des institutions de la législature ou du gouvernement ou pour en recevoir les services.

En l'espèce, la Cour est appelée à déterminer si, en acceptant par contrat d'offrir des services de police dans la province, la Gendarmerie royale du Canada («GRC»), une institution fédérale, est liée par le régime linguistique plus généreux du Nouveau-Brunswick ou si elle n'est tenue de respecter que les normes fédérales en matière de langues officielles.

...Le paragraphe 20(1) de la LGRC permet à la GRC de conclure des ententes avec les provinces et d'y faire respecter les lois qui y sont en vigueur. Ceci n'est pas contesté. Assurer l'application des lois provinciales suppose bien entendu que cela se fasse dans le respect de la Constitution; rien ne permet de penser que l'intention du législateur ait pu être différente dans le présent cas. Est-ce que cela soulève un problème du fait que la GRC est une institution fédérale? Je ne le pense pas.

Aux termes du par. 2(2) de la Loi sur la Police, « [s]ur tout le territoire du Nouveau-Brunswick et lorsqu'il exerce ses fonctions pour le compte de la province, chaque membre de la Gendarmerie royale du Canada [. . .] est investi de tous les pouvoirs, autorité, privilèges, droits et immunités d'un agent de la paix et d'un constable ». Comme chaque membre de la GRC est habilité par le législateur du Nouveau-Brunswick à administrer la justice dans la province, il exerce le rôle d'une « institutio[n] de la législature ou du gouvernement » du Nouveau-Brunswick, et il est tenu de respecter le par. 20(2) de la Charte . Bien que le Nouveau-Brunswick demeure toujours responsable de l'administration de la justice en conformité avec ses obligations linguistiques constitutionnelles, nonobstant l'Entente, ne change absolument rien au fait que la GRC puisse être assujettie à des obligations linguistiques qui lui sont propres dans l'exécution de son mandat au Nouveau-Brunswick.

Dans Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Canada (Ministère de la Justice) (2001), 194 F.T.R. 181, 2001 CFPI 239, la Cour fédérale, section de première instance a jugé qu'un gouvernement ne peut pas adopter de politiques qui feraient obstacle, par suite de la conclusion d'ententes, au respect de droits reconnus. Dans cette affaire, le gouvernement fédéral avait effectivement transféré par contrat à la province d'Ontario l'administration de certaines poursuites pénales. En vertu de cette entente, c'est le régime linguistique provincial - lequel offrait une moins grande protection aux francophones - qui devenait applicable à un sujet de compétence fédérale. La cour a conclu que le gouvernement fédéral ne pouvait pas se décharger de ses obligations constitutionnelles de cette manière. Elle ne s'est pas toutefois prononcée sur les obligations des agents ontariens dans l'exécution des fonctions découlant de l'entente avec le gouvernement fédéral.

Dans le cas présent, il n'y a pas de transfert de responsabilité à l'égard de l'administration de la justice dans la province. L'Entente qui lie la GRC et le Nouveau-Brunswick confie au ministre de la Justice du Nouveau-Brunswick le soin d'établir « les objectifs, les priorités et les buts du Service de police provincial » (art. 3.3). C'est le ministre qui détermine le niveau de services fournis. L'intimée reconnaît, au par. 62 de son mémoire, que le Nouveau-Brunswick garde la maîtrise des activités de police de la GRC, comme l'a constaté la Cour fédérale (par. 39). La GRC conserve la responsabilité sur le service interne seulement (par. 3.1a)). Ce qu'il faut conclure de cet état de fait, c'est que l'institution en cause est une institution du gouvernement du Nouveau-Brunswick, son ministre de la Justice notamment, et que celui-ci remplit ses obligations constitutionnelles par l'entremise des membres de la GRC que les lois provinciales désignent comme agents de la paix du Nouveau-Brunswick. La fourniture de services par la GRC doit donc être conforme aux obligations découlant du par. 20(2) de la Charte.

La GRC n'agit pas comme institution fédérale distincte pour l'administration de la justice au Nouveau-Brunswick; elle assume par contrat les obligations qui sont reliées à la fonction de service de police. Cette fonction est précisée dans les lois provinciales. La GRC exerce donc au Nouveau-Brunswick un pouvoir d'origine législative - qui découle non seulement de la législation fédérale, mais aussi des lois du Nouveau-Brunswick - par le truchement de ses membres qui travaillent sous l'autorité du gouvernement du Nouveau-Brunswick.

Il faut aussi tenir compte du fait que les fonctions prises en charge par la GRC en l'instance sont des fonctions gouvernementales assujetties à des obligations constitutionnelles spécifiques. La GRC ne peut assumer ces fonctions sans assumer les obligations qui s'y rattachent. Ce principe a été exprimé par le juge Lamer (dissident sur d'autres points) dans Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, p. 1077-1078 :

Le fait que la Charte s'applique à l'ordonnance rendue par l'arbitre en l'espèce ne fait, à mon avis, aucun doute. L'arbitre est en effet une créature de la loi; il est nommé en vertu d'une disposition législative et tire tous ses pouvoirs de la loi. La Constitution étant la loi suprême du pays et rendant inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit, il est impossible d'interpréter une disposition législative attributrice de discrétion comme conférant le pouvoir de violer la Charte à moins, bien sûr, que ce pouvoir soit expressément conféré ou encore qu'il soit nécessairement implicite. [...] Une disposition législative conférant une discrétion imprécise doit donc être interprétée comme ne permettant pas de violer les droits garantis par la Charte. En conséquence, un arbitre exerçant des pouvoirs délégués n'a pas le pouvoir de rendre une ordonnance entraînant une violation de la Charte et il excède sa juridiction s'il le fait. [Je souligne; soulignement dans l'original omis.]

Aux pages 86 et 87 de son ouvrage Constitutional Law of Canada (5e éd. 2007), vol. 2, le professeur Hogg ajoute pour sa part :

[traduction] Lorsque le Parlement ou une législature a délégué un pouvoir de contrainte à un organisme ou à une personne, la Charte s'applique au délégué...

. . .

. . . c'est parce qu'ils mettent en oeuvre un pouvoir de contrainte que la Charte s'applique aux organismes exerçant un pouvoir d'origine législative. [Je souligne.]

Ces remarques correspondent à l'avis de la juge Gauthier, qui s'exprime sur ce point aux par. 39-40 de ses motifs en première instance dans la présente affaire :

Comme l'indique Peter Hogg dans Constitutional Law of Canada, 4e édition, à la page 514, la prestation des services de police provinciaux et municipaux en vertu d'un contrat entre la GRC et une province, est autorisé par un statut de la province [...] de même que par un statut fédéral [...] et découle en partie du pouvoir de la province d'administrer la justice en vertu du paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867. . .

En arrêtant Mme Paulin et en lui remettant une contravention en vertu de la Loi sur les véhicules à moteur [...], l'officier de la GRC accomplissait une fonction gouvernementale, plus particulièrement une fonction du gouvernement du Nouveau-Brunswick.

Le juge en chef Richard de la Cour d'appel fédérale insiste sur le fait que les obligations de la GRC sont de nature contractuelle et non pas constitutionnelle. J'estime que ces deux types d'obligations ne s'excluent pas mutuellement. C'est par le biais de l'Entente, en participant à une fonction gouvernementale du Nouveau-Brunswick, que la GRC se voit imposer des obligations constitutionnelles en vertu du par. 20(2) de la Charte . Comme il a été expliqué précédemment, la GRC doit respecter les obligations qui incombent à cette province lorsqu'elle agit pour le compte de cette dernière. Ce raisonnement trouve écho dans l'Entente elle-même, qui stipule à l'art. 2.2 que

Les membres qui font partie du Service de police provincial doivent :

a) remplir les fonctions d'agents de la paix;

b) rendre les services nécessaires

. . .

ii) à l'exécution de tous les mandats - ainsi que des obligations et services s'y rattachant - qui peuvent, aux termes des lois fédérales ou des lois de la province, légalement être exécutés par des agents de la paix. [Je souligne.]

L'article 4.1 est lui aussi très explicite :

Pour les besoins de l'entente, le commandant divisionnaire agira sous la direction du ministre pour l'administration de la justice dans la province et la mise en oeuvre des lois qui y sont en vigueur. [Je souligne.]

Les parties utilisent au deuxième alinéa de l'art. 2.2 le terme « services », par opposition au terme « fonctions » employé à l'alinéa précédent. Il est possible d'en déduire que la notion de « services » telle qu'elle est comprise par les parties s'apparente à celle visée au par. 20(2) de la Charte et que les parties entendaient que, dans l'exécution de son mandat, la GRC assume également les « obligations » linguistiques s'y rattachant et rende par conséquent des services bilingues aux citoyens. Cela semble d'autant plus vrai que les services « nécessaires » sont par définition des services conformes à la loi, y compris la Constitution. Je ne vois aucune nécessité de prévoir explicitement dans l'Entente l'obligation au bilinguisme, qui est de toute façon constitutionnellement requise.

Compte tenu de l'analyse qui précède, il n'est pas nécessaire d'examiner la prétention des intervenants concernant l'interprétation extensive du par. 20(1) de la Charte.

Pour les motifs exposés ci-dessus, j'accueillerais le pourvoi et je déclarerais que le par. 20(2) de la Charte oblige la GRC à fournir ses services dans les deux langues officielles lorsqu'elle joue le rôle d'un service de police provincial dans le cadre de l'Entente conclue par le gouvernement du Nouveau-Brunswick et le gouvernement du Canada le 1er avril 1992.

Les appelantes demandent des dépens de 135 000 $. Vu l'abolition du Programme national des contestations judiciaires, qui se serait appliqué à un cas comme celui-ci, et comme l'intimée semble reconnaître l'importance de l'affaire sur le plan des principes puisqu'elle ne sollicite pas les dépens, les dépens demandés par les appelantes leur sont accordés. »

Le texte intégral de la décision est au lien suivant: scc.lexum.umontreal.ca/fr/2008/2008csc15/2008csc15.html
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  • Catégorie : Justice



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Modification : 2008-04-11